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    试论公共政策问题的构建公共管理论文_管理学论文【摘要】政策的制定是为了解决问题, 因此,制定政策的前提是先要认清问题,然后再根据问题来作出相应的对策。一个政府如果 能够及时确定和认清所有重要的问题,并采取适当的办法予以解决,那么,这个国家就能达 到一个和谐、安定的境界。本文主要从公共政策问题的内涵、特点、标准等方面来阐述如何 构建公共政策问题。 【关键词】公共政策;问题;构建 一、公共政策问题的内涵 关于公共政策问题,国内外学者中有以下四种代表性的定义: 第一,张金马认为,公共政策问题与个人、集团、政府部门、政府行为和政府议程有关。公共政策问题是通过个人和团体所提出来的,属于政府的职权范围之内的,能够被政府列入 政策议程的,并且必须立即采取行动的社会问题。 第二,台湾学者林水波认为,公共政策问题是指社会上大多数人觉察到的,与他们的利 益和价值目标相冲突的,必须向权威当局提出来的,并且当局认为在其权限范围之内可采取 行动来解决的社会问题。 第三,安德森认为,公共政策问题与社会环境、人的需求和补偿要求有关。公共政策问 题总是表现为某种社会环境对一部分人造成影响,致使他们的利益遭受到了威胁或损害,他 们的需求得不到满足,从而展开活动,向政府提出要求进行必要的补偿。 第四,邓思认为,公共政策问题与公共行动、需求和机会有关。公共政策问题表现为通 过公共行动去追求某些需求的机会。 公共政策问题被界定为一种特定的社会问题。社会中的多数人因其需求得不到满足或利 益受到了某种侵害,通过团体向公共权威部门表达出来,而这种要求也是政府职权范围之内 的事情,有对此行动作出相应的政策需要。所以,公共政策问题是指客观存在的、已被社会 上大多数人觉察、关注和认同的,与既定的价值、规范和利益发生冲突,并且由社会中的个 人与团体提出,属于政府管辖范围之内并能被列入政府的政策议程的社会问题。[] 问题、社会问题、公共问题与公共政策问题(一)问题 所谓问题,是指社会期望和社会现状之间的差距。即预期与现实出现了差距,或需求没 有得到满足。 问题的范畴最为广泛,比如政治问题、经济问题、环境问题等,既可以是个人问题,也 可以是社会问题。从涉及的人数上来看,个人问题不一定是社会问题。但是,当个人问题经 过一定的发展过程,也可能扩展成为社会问题。 (二)社会问题 所谓社会问题,是问题这个大范畴中的一种,可以定义为一种社会期望和社会现状之间 的差距。是由社会内部矛盾,而不是外部矛盾,所引发的人与环境之间或者人与人之间的关 系的失调,并对社会造成了较为广泛的影响,由此产生的期望状态和现实状态之间的差距。 因为它违背了社会上一部分人而不是个别人的价值观念和规范准则,具有一定的公共 性,而且又同社会发展方向相背离,使得一部分人产生了不满足或矛盾,所以,我们称之为 社会问题。 (三)公共问题 所谓公共问题,即公众性、普遍性的社会问题。指的是社会上人们的价值、规范和利益 以及生存条件受到某种威胁或损害而出现的问题。 当社会问题只影响到与其有直接关联的一小部分群体时,由于这类社会问题的涉及面比 较小,未对社会造成广泛的不良影响,所以,仅是一般的社会问题。但是,当某些社会问题 已经不再局限在某些领域和某些群体,而是一种公众性、普遍性的社会问题,并对社会造成 了广泛的不良影响时,该社会问题就转化为公共问题了。 (四)公共政策问题 公共政策问题与公共问题虽只相差“政策”二字,但这正表明了二者之间含义的差异。 因为并非所有的公共问题都能够成为公共政策问题,当公共权力主体,即我们通常所说的政 府部门,体会到公众的民意并趋同于公众的诉求时,该问题就成为了一项公共政策问题。也 就是说,社会中的大多数人将其需求或不满足向公共权力主体提出,而公共权力主体认为所 提出的公众诉求在其职权范围以内,并且有采取行动加以解决的必要性,能够将其列入政策 议程,这样的公共问题就转化为公共政策问题。[] 三、公共政策问题的特点 (一)客观性 、公共政策问题是一种客观状态,是已经发生或存在的社会问题。这种客观问题是不以 人的意志为转移的,不能凭人的主观臆断来想象或猜测。 体单位,也具有客观性。(二)主观性 、公共政策问题通常是被人们有选择地加以限定、分类和评价的,而且是被社会上大多 数人所关注和认同的,所以都包含了人的主观能动性,即人们的主观认定。 程,这一系列的断定活动也都是人的大脑思维过程活动的产物,因此也都具有主观性。(三)相关性 世界上的任何事物都不是孤立存在的。一个问题转化为社会问题,又由社会问题转化为 公共问题,再由公共问题转化为公共政策问题,许多相互关联的问题构成了一个有机的政策 体系,这就要求我们在处理公共政策问题时不能孤立地、片面地分析问题,而应该从全局和 整体出发,系统地、全面地从政策问题之间的相互联系和相互作用上去把握,最终实现整体 功能大于各个部分之和的效果。 (四)动态性 公共政策问题的发生和发展在时间和空间上都具有一定的动态性。从时间上来说,公共 政策问题不是一蹴而就或突然爆发的,而是有一个渐进发展的过程,是在历史中逐渐形成的。 例如民族冲突、种族矛盾、宗教问题、资源问题等,都有其形成的历史原因。 从空间上来说,一个政策问题解决之后,还会产成新的政策问题,这样,新的政策问题 就会与新的政策环境以及新的相关人员之间产生联系。从系统论的角度来看,政策问题的内 部因素和外部因素都处于动态变化和发展之中。也就是说,任何一个公共政策问题都不是独 立的、静止不动的,而是处于不断地动态变迁发展过程当中。 四、判定公共政策问题的标准 (一)客观情势 客观情势是指客观事实的实际情况和发展态势,主要包括以下两方面内容: 社会公众普遍关心的具有代表性的热点问题。例如雨雪灾、地震等自然灾害问题、腐败问题、房价问题、教育问题、农民工问题。 影响较大。公共政策问题指的是那些影响程度大、影响范围广、后果非常严重的公共问题。例如越来越多的人,包括一些明星,接触毒品和吸食毒品,不仅对吸食者的身心健 康带来严重危害,而且还易引发一系列犯罪问题,给社会造成了非常严重的后果。 (二)强烈的公众诉求 当某种客观事实与公众的既定价值、规范和利益相冲突,使得公众的利益遭受了较为严 重的威胁和损害,社会中的个人和团体就会立即向政府部门提出强烈的政策诉求,要求政府 采取措施来解决问题。 同时,这些问题也对政府履行政治责任、行政责任的能力构成了一定的挑战和考验。公 众诉求也是公共问题上升为公共政策问题的一个重要标志。[] (三)公共政策问题是政府部门职权范围之内的问题 政策问题必须在政府的职权范围以内,如果超越了政府的职权范围,政府越权进行干预, 通常情况下所起的效果是适得其反的。而且,政府也不是万能的,同时,还必须是政府有能 力去管辖的事务。因为问题的处理和解决需要一定的人力、物力和财力等资源,而我们这个 社会的资源本来就非常有限,政府在解决公共问题时既不能越位,又不能错位,也不能缺位, 应该按照现行法律的明确规定来适位办事。 (四)明显的政策需要 当某种公共问题的客观情势性质恶劣,极其严重,影响程度大,影响的范围广,公众向 政府部门提出强烈的政策诉求,而且该公共问题又属于政府职权范围以内,促使政府对现实 公共问题做出反应的时候,这就说明该公共问题使得政府形成了明显的政策需要,上升为政 府的政策议事日程。 事实上,先出现问题,再有解决问题的方案。公共政策问题的界定与构建也先于政策分 析,所以,构建问题的方法要比解决问题的方法更优先考虑。人们解决问题的失败常常不在 于过程和结局,而是输在起点上,即对公共问题的确认上。 总之,公共政策问题的构建,作为公共政策分析的逻辑起点,其重要程度不言而喻。它 直接影响到后续阶段的任务与实际操作效果。因此,正如俗话所说的那样:“良好的开端, 就等于成功的一半”,公共政策问题构建的合理和正确,就等于问题解决了一半。 【参考文献】 李燕凌.《公共政策行为》[M].北京:中国国际广播出版社,年月,第页 陈振明.《公共政策分析》[M].北京:中国人民大学出版社,年月,第页[]张泰峰.《公共政策分析》[M].郑州:郑州大学出版社,年月,第页

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